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评标中有效投标人不足情况下竞争性判断分析

浏览次数:357    作者:htgj    发布时间:2020-03-27 14:18:46    字号:        
评标中有效投标人不足情况下竞争性判断分析

中国移动通信集团安徽有限公司 徐原 李静

摘要 在有效投标人不足 3 个的情形下,不能武断地否决所有投标,应当根据《评标委员会和评标方法暂行规定》相关条款,对投标竞争性进行合理分析,并判断是否具有竞争性。如果缺乏竞争性,应当否决该招标项目所有投标,否则,应继续评审,并推荐中标人。但是,如何评判竞争性是难点,招投标相关法律法规均未给出明确规定,作者结合行业一些成熟做法,给出几点分析维度与参考标准。

一、背景现状
       在招投标过程中,常会遇到有效投标人不足 3 个的情形,部分评标委员会成员业务知识不精湛甚至责任意识不强,遇到此类情形即否决所有投标。根据《招标投标法》第四十二条“依法必须进行招标的项目的所有投标被否决的,招标人应当依照本法重新招标”,招标人只有重新招标。首先,根据招标法对于时限的要求,重新招标至少延误项目进度二十至三十
天,项目延误会带来损失,部分紧急项目因延误带来的损失会比重新招标节约的资金大;其次,重新招标,并非一定能提高竞争性,尤其是非市场成熟类产品或带有技术垄断性质的产品,潜在供应商范围较窄;最后,因已公布了第一轮投标人名称及报价,影响竞争的很多因素都显性化,重新招标未必会带来更多的资金节约收益,甚至可能导致中标价提高。

     案例:某公开招标项目,预算 100 万元,有 A-D 共 4 个投标人在招标文件规定的时间、地点进行投标应答。其中投标人 A 报价为 42 万元、B 报价为 58 万元、C 报价为 76 万元、D 报价为 88 万元,均价为 66 万元。根据招标文件中评标标准,评标委员会否决了投标人 A 和 B 的投标,其中投标人 A 为低于成本价投标且不具备招标文件规定的资质要求,B 的投标产品不满足招标文件规定的关键技术条款。根据近期同类项目成交结果,核算该项目成交价约 95 万元。初步评审后仅有 2 个合格投标人,且投标价较高。

那么,在这种情况下,评标委员会究竟应该如何处理才合法、合规、合理?


二、法律法规依据分析
    《招标投标法》第四十二条规定:“评标委员会经评审,认为所有投标都不符合招标文件要求的,可以否决所有投标”。用逻辑学来解释这句话就是:只要有一个投标人满足招标文件的要求,那就可以不否决所有投标。
    《评标委员会和评标方法暂行规定》第二十七条规定:“因有效投标不足三个使得投标明显缺乏竞争的,评标委员会可以否决全部投标”,这里提出了在有效投标人不足 3 个时,评标委员会应当首先对投标竞争性进行判断:如果明显缺乏竞争性,评标委员会可以否决所有投标;如果存在竞争性,则评标委员会应当继续评标过程。

   《通信工程建设项目招标投标管理办法》(工信部令 27 号)第三十四条进一步明确:“部分投标人在开标后撤销投标文件或者部分投标人被否决投标后,有效投标不足 3 个且明显缺乏竞争的,评标委员会应当否决全部投标。有效投标不足 3 个,评标委员会未否决全部投标的,应当在评标报告中说明理由”,规定了在通信工程招标项目中,如果有效投标人不足 3 个,且评标委员会判断有竞争性,未否决全部投标的,应当在评标报告中说明分析与判断理由。

     上述法律法规只提出在有效投标人不足 3 个时(包括只有 1 个或 2 个有效投标人),要对其竞争性进行判断,但法律法规并未明确,应从哪些维度去判断投标的“竞争”性。作者结合日常实践,提出一些分析与判断思路,供同行参考。


三、投标竞争性分析
     本文从以下几个方面进行分析:
    (一)法律法规分析
   《辞海》中对“竞争”定义:“为了自己的利益而和别人争胜”,也可以理解
为“个体或群体间力图胜过或压倒对方的心理需要和行为活动”。

   《招标投标法》第二十五条规定:“投标人是响应招标、参加投标竞争的法人或其他组织”,也就是说“响应和参与投标”本身就是一种竞争性行为,投标的竞争性在规定的投标截止时间前就已经形成。

      同时第二十二条规定:“招标人不得向他人透露已获取招标文件的潜在投标人的名称、数量以及可能影响公平竞争的有关招标投标的其他情况”。一个招标项目,影响公平竞争的数据与信息都是保密的,任何一个投标人或潜在投标人均无法获知,例如该项目有多少投标人参与竞争。此时,理性的投标人会按照保留少量利润的前提下,尽可能提供物美价廉投标产品的原则,以便抢占更大的中标概率。由此,信息的不对称性,又加强了投标竞争性。

     第四十一条规定:“中标人的投标应当符合下列条件之一:(一)能够最大限度地满足招标文件中规定的各项综合评价标准;(二)能够满足招标文件的实质性要求,并且经评审的投标价格最低;但是投标价格低于成本的除外”,说明中标人响应招标文件的程度是判断该项目竞争性的一个重要因素。
   (二)外部参考分析

     世界银行采购指南中规定:“缺乏竞争性不应仅仅以投标人的数量来确定。如果招标广告的刊登令人满意,而所报的价格与市场价格相比是合理的,即使只有一份投标书,招标过程也可以被认为有效”。

     其中“招标广告的刊登令人满意”指的是:招标公告和招标文件中不存在歧视性条款,也不存在明显脱离市场规律的不合理要求(如过度抬高资质、业绩要求,人为降低了招标项目的竞争性)。如不存在此不合理因素,投标文件实质性响应了招标文件要求,且与市场价格相比,投标价格较合理,那么即视为具备竞争性,可以继续评标流程。

     该项规定与招标投标法第四十一条规定的涵义类同。

四、判断竞争性维度
      综上所述,判断一个项目是否具备竞争性,可以从以下六个维度进行:
     (一)项目开标情况
投标是市场博弈行为。是否在规定的时间、地点参与投标应答,且投标人达到法定数量,使得开标流程可以正常进行,是竞争性判断的首要因素。
      一般来说,公开采购的项目,且能正常开标,则满足存在竞争性的首要条件;邀请类项目,即使正常开标,也存在较易获取参与投标的供应商数量、甚至名称的风险,更容易产生围标隐患,竞争性相对较弱。
    (二)招标文件合法合理性
     根据《招标投标法实施条例》第三十二条规定:“以不合理条件限制、排斥潜在投标人或者投标人”列出的相关情形,参考世界银行的采购指南,应当分析招标文件是否存在歧视性条款、是否人为抬高了投标门槛导致竞争不足。例如:按照招标规模及相关规定,原本某项三级资质(较低)即可满足要求的项目,招标文件中设定资格条件为一级资质(较高),该要求直接降低了项目竞争性,导致高资质大企业不愿投、低资质小企业又无法投的情形发生,甚至可能属于招标人故意抬高门槛,试图通过多次公开招标失败可以转非招标的相关规定,将原本应当公开招标的项目违规转为单一来源方式,达成与个别意向供应商进行合作,以便非法牟利的目的。
    (三)投标价格分析
     投标报价直接影响招标项目成果,由此分析投标人的投标报价尤为重要:
     1.与市场价格相比,是否具备合理性
     例如,在货物采购中,是否低于市场价或与市场价相当;服务采购中,与市场价相比,投标价格增加的部分是否与社会用工成本的增长率相当。如果无法较准确获取市场价格,可以取近期同类项目的成交价格作为参考,进行比较。
     2.与预算相比,是否不超过招标预算。
     招标实践中,可能存在中标候选人报价不超过当期市场价格,但已超出本次招标预算的情况。理论上,这属于招标人对预算评估不当、偏离市场规律,应当由招标人申请追加预算来解决。
     3.与参加本次投标的其他投标报价比,是否价格适中或较优。
     这里需要注意的是:如果某投标人因不满足招标文件关键技术条款而被否决投标,则其投标产品可能是不达标(未达到招标文件基本要求)的低质低价产品,应剔除在外。
   (四)对招标文件的满足情况
     根据《招标投标法》第四十一条规定,应当分析投标人的应答文件,判断其技术规范和商务条款对招标文件的满足情况。如果仅满足招标文件的基本门槛,其他条款较少满足或总体满足情况较差,则竞争性相对较弱;如果基本满足了招标文件的相关要求,仅有少量甚至个别非关键指标不满足,则竞争性较强。
   (五)重新招标的获益分析
      从招标项目、招标人本身来分析重新招标的获益:如果项目并不紧急,且本次投标原本投标人较充足,部分投标人仅因低级错误而非实质性响应不满足的问题被否决投标,重新招标有较大可能实现较充分竞争,可使招标人获得更大利益空间,则建议否决全部投标后重新招标。如果项目非常紧急,有效投标人报价在招标人预算范围内,且经分析后发现,工期延误带来的损失更大,则可以继续完成评标流程。
    (六)重新招标的风险分析
      对投标人来说,首次招标已经公开唱标,各投标人的报价已公开,再次投标,将处于不利竞争地位,存在一定的不公平性。
       对招标人来说,由于首次招标已公开唱价,投标人已知晓参与竞争的供应商名单,给再次投标时的串标、围标提供了机会,同时,延长招标时长、增加招标轮次,也会增加采购成本。
       开篇的案例,参照上述分析维度,评标委员会经分析发现,本次为公开招标项目,查阅招标文件不存在歧视性、排斥性条款,投标人 C 和 D 的投标价均不高于市场价,并在预算范围内。由于投标人 A 和 B 均为关键条款不满足而被否决投标,重新招标 A 和 B 依然不能通过初步评审,同时也并不一定能进一步加强 C和 D 的竞争态势。评标委员会根据上述分析结果,决定对投标人 C 和 D 的投标应答进行详细评审,以便通过这两个投标人的投标应答对招标文件的满足程度进行进一步评判。详细评审结果如下(技术、价格分各占 50 分):
投标人   投标价       价格分     技术分      综合得分     综合排名
  D        ¥880,000      44            48             92              1
  C        ¥760,000      50            36             86              2
       从上表看出,投标人 D 技术得分率为 96%,较好地满足招标文件的技术规范。
评标委员会判定投标人 D 的投标具备竞争性,于是按正常流程编写评标报告,推荐 D 为第一中标候选人。
      这里要提醒的是,进行价格分析时,尽管 D 的投标价格大幅高于均价,但投标人 A 属于低于成本价投标,B 的投标产品为不达标产品,C 为技术标准较差的产品,所以,A、B、C 的投标价格不具备参考性,所以直接与市场价进行比较。
      五、总结说明
      由于国家相关法律法规未对投标竞争性的衡量标准做出明确规定,根据法规由评标委员会进行判断,则可能造成自由裁量权过大、判断失真的问题。既要防止简单粗暴地直接否决全部投标,给招标人带来项目周期延误的损失;也要防止过度评判竞争性,让竞争性不足的投标人中标,给招标人带来较大的资金和项目质量损失。因此,需要评标委员会充分发挥专业特长,综合分析以上评判维度,并结合可能存在的风险,给出科学合理的判断结果,以实现最大程度确保招标人、投标人的合理利益,营造良性健康的招标采购竞争氛围!

参考文献 

1. 岳小川,《<政府采购货物和服务招标投标管理办法>解读》,经济科学出 版社,2018 年 06 月

2. 国家发展和改革委员会法规司,《中华人民共和国招标投标法实施条例释 义》,中国计划出版社,2017 年 8 月 

3. 祁本彪,“关于投标竞争性的几点思考”,《招标采购管理》,2013 年第 3 期